Além do direito: a margem de liberdade dos burocratas de nível de rua na implementação de políticas públicas

Autores: Bruno da Silva Amorim e Vitória Medeiros Dias.

RESUMO: Este artigo examina a discricionariedade dos burocratas de nível de rua na implementação de políticas públicas. Os burocratas de nível de rua, como professores e profissionais da saúde, desempenham um papel vital na prestação de serviços públicos, frequentemente tomando decisões complexas em situações imprevisíveis. Para o presente artigo, foi utilizada uma metodologia de estudo com base na produção bibliográfica de LOTTA (2019), onde o estudo se caracteriza por um exercício de representação de caso prático, a respeito da discricionariedade e a sua aplicação por esses indivíduos. A pesquisa tem como o objetivo principal de explorar os desafios da discricionariedade na tomada de decisão pelos burocratas de nível de rua, verificando os aspectos inerentes ao seu controle, em especial, por meio do trade-off.

Palavras-chave: discricionariedade; burocratas; decisão; políticas; públicas.

ABSTRACT: This article examines the discretion of street-level bureaucrats in implementing public policy. Street-level bureaucrats, such as teachers and health professionals, play a vital role in delivering public services, often making complex decisions in unpredictable situations. For the present article, a study methodology was used based on the bibliographical production of LOTTA (2019), where the study is characterized by a practical case representation exercise, regarding the discretion and its application by these individuals. The main objective of the research is to explore the challenges of discretion in decision-making by street-level bureaucrats, verifying the aspects inherent to their control, in particular, through the trade-off.

Keywords: discretion; bureaucrats; decision; policies; public.

1. INTRODUÇÃO

A burocracia de nível de rua é considerada como um dos principais aspectos nos estudos de implementação de políticas públicas. Os burocratas interagem com os diversos usuários e fornecem serviços nas mais variadas condições. Para LOTTA (2019), são responsáveis pelas interações cotidianas do Estado com usuários e realizam a entrega de serviços. De modo a exemplificar esses burocratas temos: policiais e professores.

Os burocratas de nível de rua exercem uma importante função na sociedade, que se destaca muito mais do que propriamente a implementação de políticas públicas, mas sim acerca da responsabilidade que emerge em suas ações práticas, a partir da margem da liberdade na tomada de decisão. A partir disso, apresenta-se como problema de pesquisa: “A discricionariedade dos burocratas de nível de rua, que influencia a implementação de políticas públicas, deve ser limitada ou ampliada? ”.

A pesquisa tem como o objetivo principal de explorar os desafios da discricionariedade na tomada de decisão pelos burocratas de nível de rua, verificando os aspectos inerentes ao seu controle, em especial, por meio do trade-off. Apresenta-se como objetivos específicos, avaliar o impacto das decisões dos burocratas de nível de rua sobre a atividade pública, e propor uma resposta ao dilema de limitar ou estimular a discricionariedade nestes agentes.

2. A DISCRICIONARIEDADE E A SUA RELAÇÃO COM OS BUROCRATAS DE NÍVEL DE RUA

Os burocratas de nível de rua são os indivíduos responsáveis por efetivar a implementação das políticas públicas, ou seja, os burocratas exercem a entrega dos serviços à comunidade, além disso, há possibilidade de influência de fatores externos à vontade desses agentes. Por esses motivos, a discricionariedade é essencial para a flexibilidade na tomada de decisão frente aos diversos casos concretos e as situações não previstas na hora de formular e implementar as políticas públicas.

Esses burocratas são, na maioria das vezes, os agentes que sentem junto com atores sociais, os primeiros efeitos da implementação das políticas. Segundo LOTTA (2019, p.23):

Os burocratas de nível de rua têm como papel transformar políticas abrangentes (muitas vezes ambíguas e contraditórias) em ações práticas dentro de contextos com situações imprevisíveis e recursos escassos. Ou seja, é um trabalho altamente criativo, imprevisível e potencialmente incontrolável. E eles fazem tudo isso exercendo o que a literatura denomina de discricionariedade, que é a margem de liberdade para tomada de decisão que os burocratas de nível de rua possuem e da qual trataremos mais adiante.

Desta forma, depreende-se que a discricionariedade é um modelo de conduta disponível aos burocratas de nível de rua para enfrentar e controlar as decisões das mais variadas complexidades. É importante mencionar que, essa margem de atuação do burocrata não é absoluta e segura de influências externas, pois o próprio sistema político, os usuários e até mesmo as ideologias de cada burocrata, influenciam em como a tomada de decisão irá atingir as políticas públicas.

3. A DISCRICIONARIEDADE NA PRÁTICA

A autora, Gabriela Lotta, explora um caso prático que demanda compreensão frente aos dilemas enfrentados pelos burocratas de nível de rua no dia a dia. No caso em tese, uma agente de saúde comunitária, que não estava em expediente, é chamada pelos seus vizinhos para atender um caso de tentativa de suicídio, de um homem que morava próximo de sua casa. A agente de saúde realiza prontamente os primeiros auxílios que eram disponíveis no presente momento, e solicita uma ambulância, além de manter contato com a família do homem, informando o decorrer da situação.

Neste caso, temos um exemplo prático de discricionariedade onde a agente de saúde teve que lidar com uma situação extraordinária, que não possuía qualquer diretriz ou um procedimento padronizado a ser seguido. A tomada de decisão, com previsão normativa, é colocada de lado por uma decisão ética e legítima, pensada de forma imediata em relação aos riscos que se apresentavam no caso concreto.

Desta forma, tem-se que nesta situação, a discricionariedade da agente de saúde permitiu que ela, de forma responsável e legítima, salvasse a vida do homem. Uma situação atípica, peculiar e que, de certa maneira, incrementará a implementação de políticas públicas frente a atuação desses profissionais que sentem os efeitos da produção dessas políticas.

Diante do caso apresentado, notamos a presença do trade-off com o surgimento de uma situação extraordinária, sem protocolos pré-determinados com uma necessária tomada de decisão, fora dos seus limites profissionais, de maneira ágil e eficaz. Diante disso, é inerente abordar a conceituação do termo, que segundo MACÊDO et al. (2020):

Trade-off é uma terminologia da língua inglesa que retrata uma situação em que há conflito de escolhas. A partir do trade-off, a tomada de decisão exige um contraponto entre os custos e as vantagens das possibilidades de ação. Isto posto, para que ocorra uma situação de trade-off, aquele que realiza a escolha, necessita conhecer os prós e contras das oportunidades e, com base nisso, abdica de um caminho “x” no presente, em prol de um retorno maior no futuro.

Desta forma, encontramos o dilema entre seguir as orientações previamente estipuladas da profissão de agente de saúde, onde é garantido proteção legal para sua profissão no devido horário de trabalho, ou decidir através de um impulso rápido, tomar medidas extraordinárias para enfrentar o caso aparente.

4. A LIMITAÇÃO OU AMPLIAÇÃO DA MARGEM DE ATUAÇÃO DO BUROCRATA

Retornamos ao nosso problema de pesquisa: “A discricionariedade dos burocratas de nível de rua, que influencia a implementação de políticas públicas, deve ser limitada ou ampliada? ”. É neste momento em que as diferentes perspectivas são colocadas à prova, ou seja, é essencial restringir a atuação dos burocratas, frente aos casos em que não estejam com o controle total da situação? Ou é necessário que essa margem da tomada de decisão seja ampliada, pois nem tudo pode ser controlado e previsto?.

A resposta de que, apesar da limitação da atuação dos profissionais possa reduzir erros que gerem consequências graves, é necessário ter em mente que partimos de um pressuposto, de que no caso em questão, o profissional tenha capacitação referente àquilo que está optando por intervir. Por esse viés, o mínimo de conhecimento prévio e uma margem de orientação, são fundamentais para que o resultado positivo venha a acontecer.

Além disso, o prévio conhecimento, alinhado com os princípios norteadores da Administração Pública, fazem com que o burocrata tome uma decisão congruente com a sua profissão e moralmente correta, mesmo que não estivesse de fato, naquele momento, em atuação. É essencial que o burocrata tenha a mínima ideia de controle para aquela circunstância e consiga prever a finalidade de sua atuação de maneira exitosa. De acordo com DI PIETRO (2012, p.178):

O constituinte brasileiro inseriu a moralidade como requisito de validade da atuação administrativa (Art. 37, CF). Sendo também a moralidade um conceito de difícil determinação é preciso observar que a moralidade também se expressa pelo meio de atuação que o agente público utiliza para atingir as suas finalidades.

Porém, é essencial que o agente tenha em mente de que a sua discricionariedade em sua tomada de decisão, naquele momento extraordinário, caso não consiga ser bem-sucedida, afetará a sua legitimidade, tão quanto a sua capacidade de adaptação em momentos onde não há procedimentos pré-estabelecidos.

5. CONCLUSÃO

A partir da exposição dos fundamentos e da discussão a respeito dos fatores que incidem sobre o elemento da discricionariedade, é inerente reiterar que o dilema entre a limitação e a ampliação da margem de atuação dos burocratas de nível de rua, depende de diversos fatores imprescindíveis para a atuação daquele burocrata.

Dentre eles, destaca-se o mínimo de conhecimento prévio, e tão quanto, a sua capacidade em lidar com a situação frente ao serviço esperado, de excelência pelo usuário, que se mantém tanto em situações normais como extraordinárias.

Por fim, o problema de pesquisa pode ser considerado como alcançado, mas não limitado às fundamentações aqui expostas. Já que, a discricionariedade é vista e revista em cada caso concreto, diante da possível flexibilidade do burocrata em seguir por uma decisão que não é prevista em sua formação, desta forma, tornando a implementação de políticas públicas capazes de serem cada vez mais previsíveis aos casos extraordinários.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Discricionariedade Administrativa na Constituição de 1988. 3 ªed. São Paulo: Editora Atlas, 2012.

LOTTA, Gabriela. A política pública como ela é: contribuições dos estudos sobre implementação para a análise de políticas públicas. Escola Nacional de Administração Pública. Brasília, n.1., p. 11-38, 2019.

MACÊDO, Francisca, et al. Trade-Offs Do Governo Brasileiro No Enfrentamento Da Pandemia de Covid-19: Inferências Atuais E Pospositivas Nas Legislações Orçamentária, de Compras E Fiscal. XX USP INTERNATIONAL CONFERENCE IN ACCOUNTING, Julho, 2020.